“宽带中国”战略频谱路线图最大难点：利益协调与决策

8月17日，国务院正式发布了“宽带中国”战略及其实施方案，并提出了令人鼓舞的发展目标，这是中国宽带发展的“里程碑”。目标已经确定，号角已经吹响，需要加快推进“宽带中国”战略的落实。其中，频谱路线图就是落实“宽带中国”战略的重要一环，而且是难度颇大的一环，难就难在隐藏在频谱资源背后的利益之争难以协调，而在协调中又缺乏以立法为基础的决策依据。

1、制定与执行“频谱路线图”需打破己有利益格局

勿庸讳言，频谱路线图的出台与执行必然是打破己有利益格局，重新建立利益新格局的过程。

以美国为例，2010年3月，美国FCC向国会提交《国家宽带计划》，指出在未来10年内，将500MHz频谱转用于宽带接入，并在5年内需要300MHz频谱转用于移动业务。其中，300MHz频谱资源的重新配置中，120MHz来自广播电视释放的频谱，占了大头，其利益矛盾也很尖锐。因此，FCC计划将从广播电视公司收回的120MHz频谱重新拍卖，并将拍卖所得在所有自愿上交频谱的广播电视公司之间分享，而且FCC还将承担因交出频谱，以及频谱变动所导致的设备更新维护费用。由于FCC的新方案让电视台归还以往免费获得的频谱时可以得到资金援助，这也让美国通信行业极为不满。即使如此，仍然受到电视行业的激烈阻挠，美国2011NABSHOW美国广播电视设备展年会主席公开批评了美国政府的无线宽带建设计划，声称"为了解决城市地区无线带宽不足，为何强加给地方电视台诸多不便呢？其实，从2009年6月美国模拟电视信号停播，开始全面向数字广播过渡就遭遇到NAB强烈阻抗，使得美国国会与FCC不断对过渡期进行延期。

我国频谱路线图可能涉及的频谱也会在彼此利益的调整中，经受艰难博弈的考验。也以“数字红利”频谱为例，由于至今尚未确定广播电视模/数转换以及模拟电视信号停播的具体时间，这使频谱路线图的制定和推进增加了很大难度。其实，广电与通信业利益博弈的早己开始，期望在“宽带中国”战略指引下加快利益调整的步伐，否则可能在“宽带中国”战略进入优化升级阶段（2016年-2020年），“数字红利”频谱的释放仍然停留在议论阶段。

2、国家级政策法令是“频谱路线图”的基石

“宽带中国”战略是国家级的发展战略之一，因此，频谱路线图的出台与执行也必然以国家级的政策法令为依据。

仍以美国为例，早在2009年1月美国众议院通过的《2009美国复苏与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）中，就指示美国联邦通信委员会FCC制定一份国家宽带计划，在未来十年使频谱分配和使用具有更大的透明度。2010年3月，美国FCC向国会提交《国家宽带计划》。2010年6月，奥巴马总统签署了《释放无线宽带革命》计划，要求NTIA美国国家电信与信息管理局与FCC合作，在未来10年内将500MHz频谱转用于固定和移动无线宽带。2010年10月，美国商务部发布《将500MHz频谱用于无线宽带的计划与时间表》，确定了大约2200MHz候选频段、协调时间表以及相应的激励措施。由上可见，美国宽带战略频谱路线图是以国会立法和总统签署频谱法令为基石而逐步推进与落实，也为频谱路线图实施中的利益协调奠定了法律基础。

我国的宽带战略是以国务院《通知》的形式予以发布，而《通知》中仅在《政策措施》中明确国家无线频谱路线图，促进频谱资源的高效利用，推动各种宽带技术发展。我国在关于频谱立法方面的欠缺，使解决频谱路线图中利益协调无法可依。当然，更缺少如美国奥巴马总统签署的《释放无线宽带革命》备忘录的权威决策，这都会成为我国推进频谱路线图的重大障碍。

3、部际协调机制存疑

“宽带中国”战略中提出了一系列政策措施，确保实现我国宽带网络发展预期目标，其中包括加强组织推动。国家发展改革委、工业和信息化部等相关部门将成立"宽带中国"战略实施协调小组，加强横向跨部委及纵向跨中央地方的组织协调，研究宽带发展中的重大问题。”有专家解读认为，有效的部际协调机制建立后，有关宽带的各种既有难点将有望得以缓解或根除，而依据“战略”制定的新政策也将得以更有效地执行，会对我国宽带发展带来非常显著的促进作用。当然，也包括频谱路线图实施中的利益协调和决策。

其实，在我国部际协调机制早己存在，至今在经济改革、金融监管、社会信用、社会救助、物流，乃至某个开发区建设都建立了部际协调机制，成为凡涉及多部门利益事项协调的最优选择。但是，部际联席会议制度也存在固有缺陷，包括：其一，"联席"的部委在触及自身利益的改革时，是否仍能大力推动；其二，参与"联席"的部门固然能够在一些改革议题上提出改革方案，参与顶层设计，但这种设计能否与民意相结合；其三，联席会议制度重在推动改革，越是通往改革的深水区，越有可能触及政府机构的利益。改革是利益的调整，当这种调整触及相关政府机构的自身利益时，他们是否还有动力与热情予以推动。

仍以释放“数字红利”频谱为例。在全球达成共识并加快频谱释放转移的形势下，广电部门仍明言将我国电视模/数转换时间推延至2020年，而在“宽带中国”战略中，有关2020年目标里有"国民充分享受宽带带来的经济增长、服务便利和发展机遇"的描述，也是“宽带中国”战略进入优化升级阶段。如果此时才开始确定“数字红利”频谱的释放，显然与宽带中国战略的部署相悖。但是，如果此议题进入部际联席会议，可能成为各方表述利益与观点的平台，而不是最终决策的出台。

因此，对部际协调机制是否能解决频谱路线图实施中的利益协调与决策存疑，也在情理之中。但是，笔者但愿上述分析被现实的推进所否定，那将是全体频谱使用者和管理者的福音。